En Colombia se habla cada vez más de innovación pública, gobierno abierto y participación ciudadana. Se crean laboratorios, se promueven datos abiertos y se insiste en la necesidad de un Estado más cercano a la ciudadanía. Sin embargo, hay una pregunta incómoda que pocas veces se formula: ¿todos los territorios tienen realmente las mismas condiciones para innovar?

La respuesta es no. Y no se trata de una diferencia menor. Las capacidades para innovar en lo público —es decir, las condiciones que permiten experimentar, aprender, colaborar y mejorar la gestión— están distribuidas de manera profundamente desigual entre los territorios del país. Esta desigualdad no solo limita la innovación: también define qué tan posible es construir un Estado abierto en la práctica.

Solemos pensar la innovación pública como sinónimo de ideas o soluciones creativas. Pero innovar en el sector público no depende únicamente de la voluntad de los funcionarios o de la existencia de buenas iniciativas. Requiere condiciones concretas: personas con habilidades para probar y ajustar soluciones, instituciones que usen información para tomar decisiones, espacios de colaboración y reglas que permitan adaptarse al cambio. Sin estas condiciones, la innovación difícilmente ocurre o se queda en esfuerzos aislados.

En Colombia, el Índice de Capacidades para la Innovación Pública (ICIP) ha permitido mirar precisamente esas condiciones. Y lo que muestran sus resultados, de manera consistente para los años 2022, 2023 y 2024, es que no todos los territorios parten del mismo punto. Mientras las entidades del orden nacional han alcanzado niveles superiores a los 70 puntos en promedio, muchas entidades territoriales se mantienen alrededor de los 50, sin avances significativos en el tiempo.

El problema no es solo la diferencia entre niveles de gobierno, sino la desigualdad dentro del propio territorio. Cuando se observan los resultados por tipo de municipio, la brecha es aún más evidente. Ciudades con mayores capacidades institucionales, como Bogotá, superan ampliamente los 70 puntos, mientras que municipios con menores recursos y mayores limitaciones estructurales apenas alcanzan promedios cercanos a 50. La distancia no es trivial: refleja condiciones muy distintas para gestionar, aprender e innovar.

Esto significa que las posibilidades de transformar lo público dependen, en buena medida, del lugar en el que se gobierna. No todos los municipios cuentan con equipos técnicos suficientes, acceso a información de calidad o redes de colaboración que faciliten la innovación. En muchos casos, las administraciones locales enfrentan restricciones que van desde la falta de personal capacitado hasta marcos normativos rígidos que dificultan cualquier intento de cambio.

Pero estas brechas no son nuevas ni accidentales. Como lo muestran las mediciones del ICIP a lo largo de los últimos años, se trata de diferencias que se mantienen en el tiempo. No responden únicamente a decisiones recientes, sino a procesos más profundos de acumulación desigual de capacidades, recursos y oportunidades. Hay territorios donde innovar es más viable no porque haya más voluntad, sino porque existen condiciones que lo hacen posible.

Este punto es clave para entender los límites del gobierno abierto en Colombia. Con frecuencia, se asume que la transparencia, la participación o la colaboración dependen de decisiones políticas o del cumplimiento de ciertas normas. Pero en la práctica, también dependen de algo más básico: la capacidad institucional de cada territorio.

Un municipio sin sistemas de información sólidos difícilmente podrá avanzar en datos abiertos. Una administración con baja articulación interna tendrá problemas para trabajar de manera colaborativa. Y un gobierno local con pocos recursos o reglas demasiado rígidas tendrá poco margen para experimentar o implementar nuevas soluciones.

En ese contexto, el gobierno abierto corre el riesgo de convertirse en un ideal que no se materializa de manera equitativa. Peor aún, existe la posibilidad de que las iniciativas de innovación terminen ampliando las brechas existentes: los territorios con más capacidades avanzan más rápido, mientras que aquellos con mayores rezagos quedan aún más atrás.

Frente a esta realidad, insistir en soluciones iguales para todos no solo es insuficiente, sino problemático. No todos los territorios necesitan lo mismo, ni pueden avanzar al mismo ritmo. Pretender que la innovación pública se despliegue de manera uniforme ignora las condiciones reales en las que operan las entidades territoriales.

Lo que se necesita es un enfoque que reconozca esas diferencias. Esto implica diseñar estrategias ajustadas a los contextos locales, fortalecer capacidades donde más se requieren y entender que la innovación no puede imponerse desde arriba sin considerar las condiciones del territorio. No se trata solo de promover nuevas ideas, sino de crear las condiciones para que esas ideas puedan surgir y sostenerse.

En este escenario, herramientas como el ICIP cumplen un papel importante. No porque establezcan rankings, sino porque permiten identificar dónde están las brechas y orientar mejor las decisiones públicas. Bien utilizadas, pueden ayudar a enfocar los esfuerzos en los territorios que más lo necesitan y a diseñar intervenciones más realistas.

El reto, entonces, no es menor. Si Colombia quiere avanzar hacia un Estado más abierto, participativo e innovador, debe empezar por reconocer que las capacidades para lograrlo no están distribuidas de manera equitativa. Ignorar esta realidad no hará que desaparezca.

Por el contrario, el riesgo es claro: que la innovación pública, en lugar de cerrar brechas, termine reproduciéndolas. Porque en un país desigual, innovar también depende de las condiciones. Y hoy, esas condiciones siguen siendo profundamente desiguales.